行政治体制变革需要一个题目。通常意义上政治体的，除非受到极其重大的冲击而不得不改变时才做出调整。例如，中国历朝历代找不出设立总理各国事务衙门的先例，但就是因为二次鸦片战争输给洋人太惨，不得不有此调整；又比如新政改革与预备立宪的开始，就是受了庚子之变与
俄战争的刺
。这种被动
的调整，自咸丰以降，几逾50年，虽然扭扭捏捏、不情不愿，但却不得不为林广宇所极力主导的第三次官制改革，虽然表面上看起来并未有突出的刺
事件，但其实质仍然是这种被动反应型变革的维系，唯一区别较大的，乃是上位者的积极态度和异常热衷的用心。唐绍仪找的大题目是约束地方权力、恢复朝廷威信…自洋务兴起以来，特别是庚子年间东南互保一案，各地督抚把持地方，几乎尾大不掉。当然，这个题目太过于庞大，而且其限制各省督抚权力的用意也太过于明显，是不适宜作为理由宣灌的，那么还要在大题目之下寻找合适的小题目予以表征。
而这个小题目就分外对人胃口…盐政。
“禀皇上，收束各省权力，当在事权、兵权、财权等诸方面一一行事，可谓羌无繁杂。目前，各省兵权已收了一些，虽然督抚都有怨言，但对于新军划归国防部统一指挥却不敢有公然反对之意…否则便是包藏祸心。但是，有财才有兵，如果各省不肯拿出钱来养兵。国防部即便能指挥的动各地新军。也难以维持。臣以为接下来便该收拢财权。目前国家各项收入，以关税为第一，但关税分为海关常关。海关税的征缴还有一个总税务司
手，涉及洋务，办理起来并不容易；以田赋为第二，但田赋俱为常数，而且祖宗有‘永不加赋’之言，整顿功夫不小。所得不丰，是为事倍功半；以厘金为第三，但厘金者各省俱各有体制，自定章程，散布于各县，勘察极为困难。臣等主张在第四个大项，即盐税上着手。”唐绍仪说到这里，便抬头看了财政大臣载泽一眼。动作幅度虽小。但林广宇看得真切，知道两人已在私下进行了沟通，便打算听载泽如何讲。
林广宇地猜想果然不错，载泽当上财政大臣后。很是踌躇满志，急
做一番事业。希望将来能顶替肃亲王地协理大臣名头，因此对整饬国家财政极为热心。虽然各省督抚都有怨言，但他毫不退缩，抓住湖北、直隶两省因为事故变
而狠狠进行了一把财政清理与勘察工作，取得了不小的成绩。按照他的想法，财政部应该掌握天下之财，现在朝廷没有进项来源，所得完全依靠各省解部，既在数目上难以保证，在时间上也屡屡有所迟延，甚至还发生过故意少解、不解地现象，让他极为愤慨。他原本准备的大题目是通过划定中央税和地方税来进行财政分权，使得朝廷财政不用再仰地方鼻息，这个主意虽然不错，但因为缺乏具体的可操作办法再加上时间紧迫，实施难度不小。
故而，载泽听从了唐绍仪的办法，决心先把盐政的权力收归到财政部去。当然，御前会议之上他不会这么说的，否则便显得揽权地心思过重，传出去不免为各省所警惕，到时候如果哪个督抚不服给他针锋相对的来几下，可就麻烦透顶，只道：“奴才倒有个思路，整顿盐务不妨从直隶入手，一旦有了成效，再行推广也不迟。”
“从直隶入手？”其余几位重臣
头接耳，唯独周学熙面上有些难堪。林广宇问道：“为何先从直隶入手？”
“其一，直隶在京畿佐近，便利勘察、监督；其二，直隶既要建设成模范省，便不能不先行一步；其三，直隶盐税以长芦最为大宗，易出成效；其四，直隶盐政混乱不堪，到了非整顿不可的地步。”
前三条都好理解，唯独第四条矛盾指向太过鲜明，林广宇不得不多问一声：“第四条做何解？”
“这岑大人的功劳。”载泽不慌不忙地说道“前次查处段芝贵收买杨翠喜用来贿赂载振一案，里边有个关键的中人，那便是直隶的盐。这个盐还不是直隶最大的，但家财累累，不下100两。岑大人通过察访得知，直隶盐枭原与盛宣怀∪劻、杨士骧等多有经济上的往来，每年供奉数十万两银子，这一大笔钱怎么来地？依奴才看，完全就是国家盐政所短少的税收。
岑
煊站出来印证了载泽的言语，他讲到：“臣奉旨勘察，结果发现该盐枭近十年前与此等贪污犯往来之银两数目居然达98万然里面还有其余盐商委托其办事的添头，但就数额而言，实属触目惊心。”林广宇点点头表示嘉许：“这倒非办不可，否则只查处了受贿纳赃地贪官，没有逮住那些送银子行贿的，这官风永远正不了，派谁…去都一样。”
“皇上英明，奴才派熊希龄善加统计，认为按照目前直隶对盐斤进行加价地法子，国家岁入起码在5000万C两，可见有3000多万两不明不白地落入i_。弄得老百姓吃不起盐，对朝廷和官府怨声载道…”
把老百姓挂在嘴边，有事没事拿出来说一通是维新元年以来才有的新鲜事。各部大臣、各省疆臣知道皇帝关心民众疾苦，最厚百姓，因此都如此炮制。虽然对其实际效果林广宇心中有素，但他依然认为这是一个良好的开端。
“
行。”皇帝颇为不悦“打着朝廷的名头加税，盐百姓怨声载道。国家拿不到财政，只便宜了一班贪官污吏和
猾盐商，职官部倒是出了个好主意。”一直在旁边颇为关注地周学熙发言了：“皇上。盐商当中也不见得全是坏人，有些就颇为遵纪守法，能遵照国家法度，纵有不法情节，相当程度上也是因为上官勒索，不得以而为之。将来查办，于情于理要予以区别。”
“这是自然！”载泽意味深长地看了周学熙一眼“天下之大，怎会无盐商是好人？”
这是，徐世昌和唐绍仪朝林广宇使眼色，后者这才明白，原来周家便是直隶大盐商，若是勘察直隶盐政。他家首当其冲，如何不急？
“除了改良盐政，有没有拟查办地官员？”
—
“有！”载泽踌躇了一番后说道“长芦盐运使张镇芳嫌疑不小。在盐税中上下其手，在各路盐商与官府中牵线搭桥。甚至直接出面索贿、敲诈，劣迹累累。”
“原来是他？”林广宇一阵冷笑，不提张镇芳还好，一提张镇芳他就想到了他的连襟袁世凯。
“请皇上明示处理。”
“这还用问？明正典刑，该杀的杀，该剐地剐，没什么可说的。”林广宇微微一笑“放着现成的监察院不用，朕还没有那么糊涂。”
“是，臣遵旨。”
“朕多问一句，跟袁克定有没有牵连？”
“这…”载泽不好回答，唐绍仪不想回答，周学熙不便回答。载泽是因为不想攀咬太多；唐绍仪是因为与袁世凯20年的旧友:_落井下石、赶尽杀绝的名声；周学熙是因为自家也有生意涉及，很怕拔出箩卜带起泥。
“岑
煊，你说。”林广宇喝道“如实与朕说来。”“不惟袁克定，便连袁世凯也与张镇芳有千丝万缕之关系，据悉张镇芳每年孝敬给袁家父子十万两银子，否则他这个盐运使的肥缺怎能做得如此安稳？”
“袁克定不可姑息，袁世凯就算了。”林广宇斟酌着“端方是什么态度？”
“端方一方面急于整顿财政，有心从盐务上下手另一面又因为到直隶不久，局面仍未打开，不敢贸然下手，免得伤了元气。”
“这倒是真话。他赴任直督以来，朕大大小小已经骂了他好几次了，几乎威风扫地，这一次却要帮他一把。岑
煊、载泽…”皇帝开始点将了。“臣（奴才）在。”
“你二人负责直隶盐务清理专案，岑
煊主要处理贪赃不法之人，载泽主要办理盐务改良，这次给端方留点便宜。凡是从直省贪官污吏处查抄出来地贪墨银两，除去专案经费外，其余二一添作五，由朝廷和直隶对分，也给端方一点甜头。”“皇上圣明。”载泽大喜过望，周学熙忧心忡忡。
“先别高兴地太早，清查贪官无非是个治标的法子，朕问你，如何保持盐务有序开展？这才是治本之术。”
听林广宇问到这里，载泽不
额手称幸，来之前，他对改良盐政一事颇为上心，不仅专程请教了熊希龄等精通盐政的官员，另外还对此次文官试考中涌现出来的人物进行了细细考校，最终拿出了条陈。“奴才清理盐政的思路有四条：第一条，废除引岸制，准食盐全国自由流通，不受阻碍；第二条，改渠道税为源头税，各省食盐出场后，只需就地征收一道税收，其余关卡厘金免予缴纳，既避免层层加码，又避免处处雁过拔
；第三条，各省设盐务稽查处，一旦直省改良取得成效，便向全国推广，最终使得盐政大权
于朝廷。”引岸制是清代食盐销售的特殊制度，即各省消费区域划分为地盘不等的销区，采取法律形式严格规定，某省某府县只能贩卖和食用特定产区所产的食盐。甲岸之盐到乙岸出售便是侵权，乙岸食户到甲岸贩盐即为犯私，均为法律所不容。这种划分虽然明确，但在具体规定中却相当不合理，往往一个地方地居民不能就近食用邻岸的廉价食盐，却要远行数十里购置所属盐引的高价之盐。虽然有着以销定产的便利外壳，但其实是以行政垄断、地区垄断为基础地，造成了整体不经济。
因为中国地域广袤，各处自然地理和社会经济状况十分错综复杂。以中央立法的形式硬
规定场处、产量、销岸，本难合理，更不符合商品
转地经济原则。况且，由于各地人口自然增长率不同和经济发展的不平衡，旧有的引额分配、销区划分的僵化模式往往越来越可笑，死守着不肯改只能是积弊重重。而在这种体制下，引票除了维系盐商进行垄断买卖的唯一合法凭证，犹如一张销售特许证，只要持有该证便能获得不菲的收入，蕴藏着巨大的经济利益，而引票又是由各地方盐运使主持签发，盐商为了能获得这种“发财许可证”自然不能不使出浑身解数，在这样的情形下盐运使能不纳贿、不贪污简直就是天方夜谭。
“很好，证明你们平
是用功了的。”林广宇琢磨了一下，这个改革思路倒是与他的想法接近，便道“好生去做，遇有阻碍及时向朕禀告。”“臣（奴才）等定不负皇上重托。”载泽是因为能够收揽盐政大权而高兴，岑
煊是因为能够继续追究庆－那－袁三角同盟的残留分子而高兴。
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